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为《政府采购法》的修订建言献策

2020年07月17日 09:18 来源:中国政府采购报打印

     ■ 李爽

随着政府采购制度改革的不断深入,已经实施了近十七年的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)已不能更好地适应我国实践工作的需要,修订《政府采购法》已迫在眉睫。财政部今年公开“财政部2020年立法工作安排”将政府采购法及其实施条例修订列入其中。笔者以为,在国际环境较为复杂的当下,我国修订《政府采购法》应当在充分坚持社会责任原则、保护国家经济安全原则的前提下,审慎分析我国优化政府采购营商环境应明晰的问题、加入GPA所面临的机遇与挑战以及如何从法律层面有效控制地方政府债务。

修订《政府采购法》应当秉持的原则

随着我国加入GPA进程的不断推进,面临的外部形势趋于复杂化,笔者以为,在此背景下修订《政府采购法》除应遵循的一般法律制定原则外,还应充分考虑社会责任原则以及保护国家经济安全原则来为国内政府采购市场的稳定保驾护航。

第一,是坚持社会责任原则。学术界通常将社会责任原则理解为“崇尚公共利益至上”,即将公共利益作为一切目标的首要考量因素。社会责任原则将经济法理解为社会责任的本位法,它立足于社会整体视角下,既要在经济发展中承担起社会责任,又要在实现公共利益的过程中促进经济发展。

改革开放至今,三十年来我国经济发展迅猛,综合国力日益增强。但随之而来的贫富差距加大、社会矛盾日益凸显、环境破坏严重等问题也层出不穷。在此过程中经济法发挥了协调矛盾、平衡社会矛盾与经济效益的重要作用。所谓经济法,它旨在调整国家在管理、协调经济生活和经济实体在国家指导下进行生产经营活动中产生的经济关系的法律规范体系。《政府采购法》的立法宗旨是为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公众利益,保护政府采购当事人的合法权益等。从其立法宗旨看,《政府采购法》属于经济法的范畴。因此,作为经济法的一环,其制定与修改应该坚持社会责任原则。而就目前国际贸易摩擦增多的情形下,笔者认为社会责任原则应该贯穿《政府采购法》修改始终,以此作为基本原则与指导思想。

第二,保护国家经济安全原则。经济安全是保证国家整体安全的重要组成部分。为了维护国家经济安全,政府往往会采取组合式措施,如对内制定维护经济安全的法律体系,对外采取外交、军事策略以及国际间的协定条约。目前我国已经初步形成了一个较为完善的经济法体系,在稳定国家经济安全问题上发挥着重要作用。上个世纪80年代以来,我国经济发展势头强劲,由于经济的快速发展,我国制定的某些经济法领域法律规范存在阶段性、滞后性,例如在建立社会主义市场经济之初,我国颁布了《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《经济合同法》《产品质量法》等,为了规范市场发展又出台了《行政许可法》《公司法》。加之国际贸易摩擦及各国间关税极大地不确定性因素导致我国国内经济运行对外投资等方面受到不同程度影响。因此,需要加快制定、修改适用于当下经济环境的法律规范以更好地发挥经济法在保护国际经济安全,为大众谋福利。

《政府采购法》的修订就必须考虑以保护国家经济安全为原则。首先,现行《政府采购法》第九条就有这方面的规定:政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。其次,政府采购行为实际上也被认为成一种指引,政府通过自身的采购行为影响着社会的购买行为,国家经济安全方向一定程度上也通过政府采购行为加以体现。最后,政府采购行为往往保护着国家最核心的利益,关系到民生及国家经济命脉领域,政府采购行为更加注重平稳安全。

基于当前国际形势修订《政府采购法》应注意三各方面

第一,优化我国政府采购营商环境。2019年财政部发布的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》明确要求:要促进政府采购领域公平竞争、优化营商环境,构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。2020年开始,世界银行《全球营商环境报告》也将政府采购列为正式评估指标。政府采购行为对提高我国整体营商环境起推动作用。政府采购优化营商环境主要以《政府采购法》相关规定为法律依据。基于当前的国际形势,即使中国与他国不存在贸易摩擦,长期竞争也不可避免。笔者认为,从内部防范金融风险优化营商环境可以使我们无论处于何种复杂的国际形势和经济冲击都可以泰然处之。当前,我国政府采购领域一些地方存在妨碍公平竞争的情况,因此《政府采购法》的修订要着重加入公平审查制度,提高政府采购过程透明度,完善救济制度。目前的救济制度存在程序复杂用时较长的弊端,为了保证供应商的合法权利可以及时获得救济把握商机,建立快速裁决通道有其必要性。

第二,审慎分析我国加入GPA的机遇与挑战。20184月,习总书记宣布我国将加快加入GPA进程,加入GPA的谈判主要涉及市场开放程度以及国内法律调整。因此《政府采购法》的相关内容成为主要调整对象。20191020日,经国务院批准,财政部经由我国常驻世界贸易组织(WTO)代表团,向WTO提交了中国加入《政府采购协定》(GPA)第7份出价,本次出价首次列入军事部门,增加七个省份,增设了服务项目,调整了例外情形,开放程度进一步加深。这表明我国加入GPA以及维护多边贸易的同时尽显大国开放形象。值得一提的是,加入GPA是双向的,这就意味着不仅国外的产品可能会成为我国政府的采购对象,我国产品也同样可以进入国外市场。尽管笔者对我国产品的性价比充满信心,但国内的蛋糕被“瓜分”后,面对国际大环境,我国产品能否顺利打入别国市场受到国外政府采购机构的青睐,目前而言尚不明确。从市场自动调节能力来看,如果中国顺利加入GPA,中国企业除了来自国内的竞争,还参与了国际竞争,优胜劣汰的市场调节倒逼国内企业升级创新,但是也不排除一部分正处于爬坡阶段和刚刚起步的中小企业在国际市场中被吞噬。目前国际上对于加入GPA的相关政府采购内容并没有明确和统一的规定,在接受加入GPA的既定原则的前提下,开放内容与开放程度主要通过出价谈判确定。因此,我国在《政府采购法》修订的过程中要注意与GPA相关原则相协调,把握好开放程度和范围,在出价过程中充分利用GPA对发展中国家的特别对待,详细列举例外情形等据理力争,审慎开价。

第三,从法律层面控制地方政府债务。政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。政府债务风险会影响国家经济安全社会稳定。有观点认为,当前我国已进入了政府隐形负债的集中偿债期,继而在梳理好政府隐形债务并陆续清偿后,该如何遏制政府隐形债务也成为当前需要思考的问题。目前,有些地方政府假借购买服务的名义变相融资时有发生,由此形成政府隐形债务。2017年财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、2019年财政部公布《政府购买服务管理办法》两部文件对政府购买服务的行为进行了明确全面的规定。尽管政府采购与政府购买服务在制度上是衔接的,但建议《政府采购法》修订时将政府购买服务行为的擦边球和灰色地带以法律形式进行规范。

基于上述建议修订《政府采购法》对我国的积极影响

第一,促进我国政府采购营商环境公平健康发展。经过多年不断地改革,政府采购领域贪腐现象已经得到遏制,不规范行为也在逐渐减少,但仍有完善的空间。

当前,我国政府采购行为的缔约阶段,学术界将之归为行政范畴。换言之,在政府采购合同履行前的救济程序是通过行政部门也就是各级政府财政部门负责处理,颇有“一家之言”的嫌疑。因此,有学者提出可以采取仲裁的形式解决此阶段的政府采购纠纷。他们认为,仲裁机构作为一个独立的第三方机构对于纠纷处理的公正性更加服众。仲裁是目前国际商事领域普遍采用的解决经济纠纷的有效途径。美国政府采购中对仲裁的使用也非常广泛,一裁终裁,速度快效率高,符合绩效要求。另外,世界银行营商环境评价体系中对政府采购解决纠纷的时间也会进行考核。因此笔者认为,修订《政府采购法》时对救济方式上进行改革和规范有利于提高政府采购环节透明度、廉洁性以及高效性,进而营造更好的营商环境。

第二,制定更加科学、合理地政府采购政策支持我国中小企业、社会福利性企业、少数民族企业符合我国国情,符合国际原则。

现行的《政府采购法》第九条规定:“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展。”但,扶持手段、方式、力度都没有明确说明。尽管在2012年,财政部和工信部联合印发的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》正式实施,其中采取预留采购份额、评审优惠、鼓励联合体投标和分包等方面都有意扩大中小企业的参与力度。但不少企业对此并不了解。在《政府采购法》修订过程中该部分加以明确有利于促进中小企业对政府采购政策理解的加深。

另外,现有的GPA成员方,如美国、加拿大、日本、韩国等都将其定义的中小企业货物或服务供应商排除在GPA适用范围。美国规定,将涉及中小企业的政府采购视为例外情况。欧盟运用GPA对等开放原则,将有类似美国这样规定参与方予以例外。还有一些国家出台专门立法,利用政府采购规则降低中小企业进入政府采购市场的障碍等。鉴于此,我国在《政府采购法》修订中,应该完善对中小企业、社会福利性企业、少数民族企业的扶持政策,以及明确保护中小企业的例外条款。

第三,控制地方政府债务积压避免国内发生债务危机。遏制地方政府隐形债务和变相举债的问题是规范政府购买服务行为是重要一环。如果《政府采购法》的修订时在这方面加以规范制约,那么可以有效规避此类行为给政府财政带来隐形负担。

(作者系天津工业大学经济法学在读硕士研究生)

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